Le procedure di progressione verticale bandite prima del d.lgs. n. 150 del 2009 non possono essere portate a conclusione dopo il 1 gennaio 2010.

Le procedure di progressione verticale bandite prima del d.lgs. n. 150 del 2009 non possono essere portate a conclusione dopo il 1 gennaio 2010.

(Consiglio di Stato, Sez. V, 1 agosto 2016, n. 3448)

 

 

 

 

 

Pubblicato il 01/08/2016

N. 03448/2016REG.PROV.COLL.

N. 10361/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso iscritto in appello al numero di registro generale 10361 del 2015, proposto da:
P. S., C. P., C. C., P. T., B. G., T. C., S. A., L. S., M. S., S. A., C. S., M. M., S. G., A. G., T. M., C. D., C. F., A. G., B. A., V. G., E. A., A. M. R., Z. T., V. A., L. V., V. S., R. C., O. L. M., G. M. e C. G., rappresentati e difesi dagli avv. R. M. e G. M. P., con domicilio eletto presso L. N. in Roma, Via S., n. 50;

contro

Comune di Napoli, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avv. A. A., F. M. F. e A. P., con domicilio eletto presso N. L. in Roma, Via F. D., n. 50/A;
Ministero dell’Interno – Comm. per la Stabilità Finanziaria degli Enti Locali, in persona del Ministro in carica, e Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartim. della Funzione Pubblica, in persona del Presidente del Consiglio in carica, entrambi rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati ope legis in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti di

A. D., F. A., D. S. M., E. A., D. S. V., S. M., C. G., P. F., R. I., M. L., D. S. D., D. G., I. F., S. F., B. A., D. F., A. D., D. P. A., P. A., B. G., C. M., G. A., D. G., R. P., L. D., S. G., C. G., D’A. O., S. I., M. G., D’A. A., V. C., C. R., D. G., P. T., D. V. B., C. V., G. B., S. R., L. M., S. C., A. G., K. M., B. R., S. A. F., A. M., G. C., V. F., S. A., M. C., D. M. I., N. C., F. F., B. D., C. A., S. M. A., C. M. A., E. C., S. R., S. T., A. D., R. R., T. G., G. M., F. A., C. R., V. G., G. A., B. F., A. L., D. M. L., C. C., L. D., C. F., B. R., F. A., M. C., E. A., B. C., B. N., L. M. P., F. D., G. V., M. S., T. S., D’A. A., A. M., P. V., G. G., N. R., De M. C., R. M., F. R., S. C., G. R., V. M., rappresentati e difesi dall’avv. R. S. F., con domicilio eletto presso C. D. C. in Roma, viale G. M., n. 142; N. G., C. P., D. B. L., V. T., V. E., A. A., M. C., D. G. S., V. D., N. M., M. L., D. V. F., C. L., S. L., B. C., P. M., L. D., A. S., D. C. G., D. C. C., M. M., E. F., R. N., S. A., B. C., M. R., V. A., C. C., I. P., C. M., R. A., G. L., D. V. V., P. L., P. A., A. V., A. P., S. C., C. L., G. D., F. A., S. G., C. R., D’A. A. R., P. M., M. V., D. C., P. , non costituiti in giudizio;
T. E. G., rappresentata e difesa dagli avv. A. P. e N. L, con domicilio eletto presso F. M. in Roma, piazza C. di R., n. 68;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI, SEZIONE V, n. 04078/2015, resa tra le parti, concernente l’approvazione della nuova programmazione triennale del fabbisogno del personale del Comune di Napoli e la mancata riattivazione delle procedure di progressione verticale precedentemente sospese.

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Napoli, del Ministero dell’Interno – Comm. per la stabilità finanziaria degli enti locali, della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartim. della Funzione Pubblica, nonché dei signori A. D., F. A., D. S. M., E. A., D. S. V., S. M., C. G., P. F., R. I., M. L., D. S. D., D. G., I. F., S. F., B. A., D. F., A. D., D. P. A., P. A., B. G., C. M., G. A., D. G., R. P., L. D., S. G., C. G., D’A. O., S. I., M. G., D’A. A., V. C., C. R., D. G., P. T., D. V. B., C. V., G. B., S. R., L. M., S. C., A. G., K. M., B. R, S. A. F., A. M., G. C., V. ., S. A., M. C., D. M. I., N. C., F. F., B. D., C. A., S. M. A., C. M. A., E. C., S. R., S. T., A. D., R. R., T. G., G. M., F. A., C. R., V. G., G. A., B. F., A. L., D. M. L., C. C., L. D., C. F., B. R., F. A., M. C., E. A., B. C., B. N., L. M. P., F. D., G. V., M. S., T. S., D’A. A., A. M., P. V., G. G., N. R., D. M. C., R. M., F. R., S. C., G. R., V. M., che hanno spiegato appello incidentale, e della signora T. E. G.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 giugno 2016 il Cons. Sandro Aureli e uditi per le parti gli avvocati R. M., N. L., su delega dell’avvocato A. P., F. B. per l’Avvocatura generale dello Stato, R. S. F. e A. P.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

Gli appellanti sono tutti dipendenti del Comune di Napoli che hanno chiesto di partecipare alle procedure di progressione verticale per il passaggio dalla categoria B alla C (per 281 unità) e dalla categoria C alla D1 (per 250 unità), per 531 posti complessivi, bandite dall’ente con determine dirigenziali (nn.290, 291, 292, 293, 294 e 295) del 29.12.2009 e le cui prove selettive, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 24, comma 1, del D. Lgs. n. 150 del 27.10.2009, rubricato “Progressioni di carriera”, essendo sorti dubbi interpretativi sulla portata temporale delle nuove disposizioni, sono state rinviate dall’amministrazione comunale, che ha formulato nel 2010 un apposito quesito al Dipartimento della Funzione Pubblica.

Essi chiedono la riforma della sentenza segnata in epigrafe che ha respinto il ricorso proposto innanzi al TAR per la Campania per l’annullamento della delibera della Giunta Comunale di Napoli n. 825 del 14.11.2013, avente ad oggetto “Integrazione alla deliberazione g.c. n.49 del 1.2.2013 recante la dotazione organica dell’ente – programmazione triennale del fabbisogno di personale 2013-2015 ed attuazione adempimenti successivi”, nella parte in cui l’amministrazione ha disposto di coprire tutti i posti vacanti in pianta organica e disponibili per effetto delle economie di spesa, oltre alla stabilizzazione dei lavoratori socialmente utili (circa 60 unità), tramite lo scorrimento della graduatoria del concorso pubblico Formez, bandito con delibera di G.M. n. 2028 del 4.12.2009 (per altri 135 posti), avendo reputato tale soluzione “la migliore scelta sotto l’aspetto dell’efficienza e dell’economicità dell’azione amministrativa”; l’impugnazione è stata estesa, con le stesse censure, anche alla delibera di giunta n. 1034 del 23.12.2013, con cui è stato ribadito l’intendimento di procedere alla copertura dei posti vacanti in pianta organica mediante lo scorrimento della graduatoria del concorso Formez.

L’adito tribunale, prescindendo dalle eccezioni sollevate dalle parti resistenti, ha in sintesi ritenuto non censurabile la scelta dell’amministrazione comunale di avvalersi dello scorrimento della graduatoria degli idonei (la cui validità non è in discussione), piuttosto che dare avvio alle progressioni verticali che interessavano i ricorrenti, odierni appellanti, richiamando l’orientamento giurisprudenziale circa il generale favore dell’ordinamento per l’utilizzazione della graduatoria degli idonei, in ragione della evidente finalità di contenimento della spesa pubblica (a fronte dei necessari costi connessi all’espletamento di una nuova procedura concorsuale); principio che recede solo in presenza di speciali discipline di settore o di particolari circostanze di fatto o di ragioni di interesse pubblico, che devono in ogni caso essere puntualmente indicate (cfr., tra le tante, Consiglio di Stato, Sez. V, 5 dicembre 2014, n. 6004; 27 agosto 2014, n. 4361; 27 dicembre 2013, n. 6247; Sez. VI, 15 luglio 2014, n. 3707; 4 luglio 2014, n. 3407; 20 dicembre 2013, n. 6153).

A maggior ragione, hanno osservato i primi giudici, doveva nella fattispecie ritenersi legittima l’opzione esercitata dall’amministrazione in considerazione del parere reso dell’Adunanza generale del Consiglio di Stato n.46 del 6 novembre 2012, che si è espresso negativamente per l’utilizzazione delle procedure di progressione verticale avviate prima dell’entrata in vigore del D. Lgs. n. 150 del 2009, artt. 24 e 62 (c.d. legge Brunetta), essendo state da quest’ultima sostanzialmente espunte dall’ordinamento a partire dal 1 gennaio 2010 (Cons. Stato, Sez. IV, 16.01.2014, n. 136).

3.Secondo gli appellanti l’adito tribunale avrebbe errato a non tener conto che le procedure di progressione verticale, non solo erano state oggetto di pubblicazione attraverso il relativo bando, per quanto erano state nominate le relative commissioni, fissate le date delle prove ed espletate le prove medesime.

La contrarietà delle progressioni verticale del personale in servizio alla sopravvenuta disciplina normativa non sarebbe rientrata neppure nella materia del contendere non essendo stata la relativa questione neppure dai ricorrenti o dall’amministrazione resistente, così che sul punto la sentenza era afferro dal vizio di ultrapetizione.

In ogni caso il contrasto con le citate disposizioni sopravvenute (c.d. legge Brunetta) neppure sussisterebbe affatto ed in ogni caso dovrebbe trovare applicazione il principio dell’intangibilità dei bandi di concorso (antecedenti) rispetto allo jus superveniens: in tale ottica non si potrebbe inoltre trascurare di aggiungere che la legittimità delle progressioni verticali indette prima di gennaio 2010, data di entrata in vigore della contraria disciplina del d.lgs n.150/2009, come emergerebbe dal parere del Dipartimento della Funzione Pubblica del 17.10.2013, in attesa del quale tali procedure erano state sospese, sia dal decreto della PCM del 10.03.2011.

4.Gli interventori ad opponendum in primo grado, ad eccezione della signora Emilia Giovanna Trafiletti, si sono costituiti nel presente giudizio per chiedere il rigetto dell’appello, spiegando un appello incidentale con il quale hanno chiesto l’annullamento degli stessi atti già impugnati in primo grado con ricorso incidentale, dichiarato improcedibile in conseguenza del rigetto del ricorso principale.

La signora Emilia Giovanna Trafiletti ha depositato autonomo atto di costituzione e controdeduzioni, chiedendo conclusivamente il rigetto dell’appello.

Si è costituito in giudizio anche il Comune di Napoli che ha chiesto il rigetto del primo motivo d’appello e l’accoglimento dei rimanenti due.

Le amministrazioni statali appellate si sono costituite in giudizio con atti di forma, senza svolgere alcuna attività difensiva.

5.All’udienza pubblica del 23 giugno 2016 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

6.Si può prescindere dall’esame delle eccezioni d’inammissibilità del ricorso principale ribadite in questo giudizio dagli appellanti incidentali, essendo l’appello principale infondato.

6.1.La questione controversa consiste nella stabilire se le procedure di progressione verticale dei dipendenti dell’amministrazione comunale di Napoli, che quest’ultima ha bandito in favore dei propri dipendenti nel 2009, senza però portarle a conclusione, potevano essere riattivate dallo stesso Comune nel 2013, dopo che era già entrata in vigore il D. Lgs. n. 150 del 2009 (c.d. legge Brunetta), che tali procedure ha sostanzialmente espunto dall’ordinamento dal 1 gennaio 2010.

Aderendo al condivisibile indirizzo giurisprudenziale espresso da questo Consesso (Sez. IV, 16.1.2014, n. 136), cui si rinvia, la risposta deve essere negativa.

Invero merita di essere osservato che l’argomento speso dagli appellanti, secondo cui le procedure verticali sarebbero del tutto legittime avendo esse addirittura “anticipato” la disciplina introdotta dalla c.d. legge Brunetta, non può essere accolto, posto che quest’ultima, per i dipendenti dell’amministrazione che indice il concorso, prevede una riserva di posti all’interno dell’unica procedura concorsuale pubblica, laddove quella prevista dal Comune di Napoli nel 2009 era una procedura separata e diversa dal concorso pubblico, non emergendo invero l’effettivo svolgimento di un’adeguata e contestuale verifica con criteri uniformi della capacità professionale di tutti i concorrenti, inclusi gli interni, che rappresenta la ratio e la finalità della nuova disciplina.

6.2.Ciò precisato, passando all’esame dei profili dei denunciati errores in judicando che, secondo gli appellanti, inficerebbero la sentenza in esame, si osserva quanto segue.

6.2.1.Insussistente è innanzitutto il primo di tali profili, non meritando condivisione la critica rivolta alla sentenza impugnata secondo cui, nel ritenere legittimo il ricorso allo scorrimento della graduatoria degli idonei del concorso pubblico indetto nel 2009 (cd. progetto Ripam), il tribunale avrebbe trascurato di considerare che la procedura di progressione verticale a beneficio dei dipendenti interni per coprire 531 posti era pressocchè esaurita, essendo state espletate anche le prove.

E’ sufficiente al riguardo osservare che tale procedura non solo non si era affatto conclusa, per quanto era stata indetta solo nel dicembre 2009 (esattamente il 18.12.2009), cioè dopo l’entrata in vigore della c.d. legge Brunetta (dal 15 novembre 2009), tant’è che proprio per tale ragione il Comune di Napoli aveva formulato apposito quesito al Dipartimento della Funzione Pubblica (che si è espresso nel 2013).

Correttamente quindi il tribunale ha affermato che esistevano le condizioni per adottare gli atti impugnati, volti a procedere al reclutamento degli idonei del predetto concorso pubblico utilizzando la relativa graduatoria, non potendo rappresentare l’asserito stato di avanzamento della procedura di progressione verticale di per sé un ostacolo allo scorrimento della graduatoria.

6.2.2.Non merita condivisione il secondo degli asseriti errores in judicando, concernente il dedotto vizio di ultapetizione in cui sarebbe incorso il primo giudice nell’enunciare l’effetto abrogativo delle progressioni verticali discendente dall’entrata in vigore della nuova disciplina di cui al D. Lgs. n. 150 del 2009.

Al riguardo è irrilevante la circostanza che né i ricorrenti, né l’amministrazione resistente avessero prospettato la questione della compatibilità delle progressioni verticali con le nuove disposizioni, in quanto il giudice nell’esame della causa petendi può utilizzare tutti gli argomenti giuridici di cui ritiene di potersi avvalere per stabilire la fondatezza o meno delle richieste delle parti.

6.2.3.Parimenti infondata, in forza di quanto in precedenza argomentato, è la tesi secondo cui le procedure verticali in questione sarebbero state addirittura conformi alle disposizioni introdotte dalla più volte c.d. legge Brunetta.

Al riguardo va sottolineato che il parere del Dipartimento della Funzione Pubblica non chiarisce affatto tale profilo ed è in realtà espresso in forma dubitativa e comunque non può in alcun modo vincolare il giudicante, mentre quanto al decreto della PCM del 10.03.2011 è sufficiente ricordare che esso attiene a fattispecie non estensibile agli appellanti, concernendo una disciplina specifica della c.d. legge Brunetta.

6.2.4.E’ infondato anche l’ultimo argomento riguardante la pretesa intangibilità del bando rispetto allo jus superveniens.

S’è già osservato, invero, che il bando riguardante le procedura di progressione verticale è successivo all’entrata in vigore della legge Brunetta, né rileva che il divieto di utilizzare le progressioni verticali entrasse in vigore dal 1 gennaio dell’anno successivo, essendo il divieto espressione di un risalente orientamento della Corte Costituzionale di cui questo Consesso ha già dato conto nella propria giurisprudenza innanzi citata.

7. In conclusione l’appello principale deve essere respinto, mentre quello incidentale deve essere dichiarato improcedibile.

Considerata la particolarità della controversia le spese di lite possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello principale, come in epigrafe proposto, lo respinge; dichiara improcedibile l’appello incidentale.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2016 con l’intervento dei magistrati:

Carlo Saltelli, Presidente

Sandro Aureli, Consigliere, Estensore

Claudio Contessa, Consigliere

Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Consigliere

Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere

L’ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Sandro Aureli		Carlo Saltelli

IL SEGRETARIO