NATURA DELL’ATTO DI CONFERIMENTO, DA PARTE DI UN DIRIGENTE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE, DI UN INCARICO DI COLLABORAZIONE COORDINATA E CONTINUATIVA AD UN SOGGETTO ESTERNO ALL’AMMINISTRAIZONE, PUR SE PRECEDUTO DA UNA PROCEDURA COMPARATIVA E GIURISDIZIONE SULLE CONTROVERSIE.

NATURA DELL’ATTO DI CONFERIMENTO, DA PARTE DI UN DIRIGENTE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE, DI UN INCARICO DI COLLABORAZIONE COORDINATA E CONTINUATIVA AD UN SOGGETTO ESTERNO ALL’AMMINISTRAIZONE, PUR SE PRECEDUTO DA UNA PROCEDURA COMPARATIVA E GIURISDIZIONE SULLE CONTROVERSIE.

 

La cognizione sugli atti del procedimento comparativo ex art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001 per il conferimento degli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa – anche in caso di adozione di un metodo di scelta similare ad una procedura concorsuale ex art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165/2001 – spetta al giudice ordinario.

(T.A.R. Campania, sezione I, 25 gennaio 2017, n. 551)

 

 

00551/2017 REG.PROV.COLL.

01222/2016 REG.RIC.

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

 

ha pronunciato la presente

SENTENZA

 

sul ricorso numero di registro generale 1222 del 2016, proposto da:

Carmine Maraia, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Donnarumma, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, piazza Bovio, 22;

contro

Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Maria Vittoria De Gennaro, con domicilio eletto presso l’Avvocatura regionale, in Napoli, via S. Lucia, 81;

nei confronti di

Alessandra Vittoria Giovanna Filoni, rappresentata e difesa dall’avvocato Luca Grasso, con domicilio eletto presso lo studio Giulio Craus in Napoli, viale Michelangelo, 65;

Pasquale Andrea Chiodi, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

– del decreto dirigenziale della Regione Campania n. 4 del 28.1.2016 , recante lo scorrimento della graduatoria;

– del decreto dirigenziale del Dipartimento Uffici speciali della Regione Campania n. 65 del 7 dicembre 2015, recante l’approvazione della graduatoria;

– dei verbali della Commissione di selezione n. 11 del 14 settembre 2015 e n. 12 del 21 settembre 2015: approvazione della graduatoria dei componenti esperti esterni di supporto alle attività del Nucleo per la valutazione e verifica degli investimenti pubblici.

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e di Alessandra Vittoria Giovanna Filoni;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 novembre 2016 il dott. Olindo Di Popolo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

1. Col ricorso in epigrafe, Maraia Carmine impugnava, chiedendone l’annullamento, i seguenti atti, adottati dalla Regione Campania, per la selezione dei componenti esterni esperti junior, profilo C, di supporto alle attività del Nucleo per la valutazione e verifica degli investimenti pubblici: – decreto dirigenziale del Dipartimento Uffici speciali della Regione Campania n. 4 del 28 gennaio 2016, recante lo scorrimento della graduatoria; – decreto dirigenziale del Dipartimento Uffici speciali della Regione Campania n. 65 del 7 dicembre 2015, recante l’approvazione della graduatoria; – verbali della Commissione di selezione n. 11 del 14 settembre 2015 e n. 12 del 21 settembre 2015.
2. A sostegno dell’esperito gravame, deduceva svariati vizi di violazione di legge e di eccesso di potere, a suo dire infirmanti, segnatamente, la valutazione riservata a sé, nonché l’ammissione di altri candidati (Filoni Alessandra Vittoria Giovanna e Chiodi Pasquale Andrea) classificatisi in posizione poziore.
3. Costituitisi sia l’intimata Regione Campania sia la controinteressata Filoni Alessandra Vittoria Giovanna, eccepivano, oltre al difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo, l’infondatezza dell’impugnazione proposta ex adverso, della quale richiedevano, quindi, il rigetto.
4. All’udienza pubblica del 23 novembre 2016, la causa era trattenuta in decisione.
5. In rito, risulta fondata l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla resistente amministrazione regionale.

5.1.      Al riguardo, occorre, in primis, rimarcare che l’avviso pubblico relativo alla selezione controversa, approvato con decreto dirigenziale del Dipartimento Uffici speciali della Regione Campania n. 1 del 27 febbraio 2015, aveva per oggetto “l’affidamento di incarichi con rapporto di collaborazione coordinata e continuativa di componenti esterni … esperti junior alle attività del Nucleo per la valutazione e verifica degli investimenti pubblici della Regione Campania”; con la precisazione che “il rapporto giuridico-economico tra l’amministrazione regionale e gli esperti sarà regolato con contratto di collaborazione coordinata e continuativa, sulla base delle specifiche esigenze dell’amministrazione”.

5.2.      Ebbene, gli atti inerenti ad una simile selezione per il conferimento di incarichi professionali a termine, cui non consegue la costituzione di un rapporto di pubblico impiego contrattualizzato, sono da reputarsi soggiacere alla giurisdizione del giudice ordinario (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 26 novembre 2015, n. 5370).

Il conferimento, da parte di un ente pubblico, di un incarico ad un professionista non inserito nella struttura organica dell’ente medesimo – ha, infatti, statuito Cass. civ., sez. un., 3 gennaio 2007, n. 4 – costituisce espressione non già di una potestà amministrativa, bensì di semplice autonomia privata, ed è funzionale all’instaurazione di un rapporto di c.d. ‘parasubordinazione’ – da ricondurre pur sempre al lavoro autonomo – anche nella ipotesi in cui la collaborazione assuma carattere continuativo, ed il professionista riceva direttive ed istruzioni dall’ente, con conseguente attribuzione della controversia alla cognizione del giudice ordinario. Ne deriva, quanto alla fase anteriore alla costituzione del rapporto privatistico di lavoro autonomo, che a fronte dell’eventuale assenza o illegittimità del procedimento selettivo si pone una individuazione del contraente anch’essa permeata dei caratteri della vicenda soltanto privatistica, cosicché i privati possono invocare tutela delle proprie situazioni soggettive (quand’anche qualificabili non come diritti soggettivi perfetti, ma come interessi legittimi di diritto privato, così come avviene in tema di offerta o promessa al pubblico) dinanzi al giudice ordinario, restando la pubblica amministrazione soggetta ai soli principi di imparzialità e buon andamento, ex art. 97 Cost., in una determinazione che ben potrebbe essere assunta da un privato committente.

5.3.      In questo senso, il Collegio ritiene condivisibili le seguenti argomentazioni, articolate in TAR Basilicata, Potenza, 20 dicembre 2012, n. 569 (a conferma dell’orientamento già assunto in materia con sent. n. 505 del 12 luglio 2007 e n. 28 del 4 febbraio 2008, n. 28), con riferimento ad una fattispecie omologa a quella dedotta nel presente giudizio.

La cognizione sugli atti del procedimento comparativo ex art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001 per il conferimento degli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa – recita la pronuncia richiamata – spetta al giudice ordinario.

E ciò in quanto:

a) ricorrono i medesimi presupposti del conferimento dell’incarico dirigenziale, per il quale l’art. 63, comma 1, del d.lgs. n. 165/2006 sancisce espressamente la competenza giurisdizionale del giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, senza distinguere tra conferimenti di incarichi dirigenziali a soggetti esterni all’amministrazione o a soggetti già dipendenti della stessa amministrazione;

b) solitamente l’atto di conferimento dell’incarico di collaborazione coordinata e continuativa risulta caratterizzato prevalentemente da aspetti fiduciari, poiché la procedura comparativa prescritta dal citato art. 7, comma 6 bis, del d.lgs. n. 165/2001 non è ontologicamente e indeclinabilmente collegata all’espletamento di una selezione con l’attribuzione di un punteggio e/o con la formazione di una graduatoria finale di merito tra più candidati, come la procedura concorsuale che, ai sensi dell’art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165/2001, spetta alla cognizione del giudice amministrativo, ma consiste soltanto in una valutazione dei curriculum, delle competenze e delle esperienze degli aspiranti all’incarico;

c) gli atti di conferimento di incarichi di collaborazione coordinata e continuativa rientrano, in ogni caso, nella categoria degli atti di microorganizzazione (cfr. artt. 4, comma 2, e 5, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001), dacché emanati dal dirigente competente (e non dall’organo politico) per l’assenza di figure professionali idonee e disponibili all’interno dell’amministrazione, e, perciò, nell’esercizio dei poteri dirigenziali di scelta dei propri collaboratori e delle funzioni da affidare agli stessi, omologhi ai comuni poteri datoriali privatistici; cosicché da tale qualificazione in termini di atti di microorganizzazione discende che le posizioni giuridiche confliggenti assumono la configurazione di diritti soggettivi;

d) i conferimenti degli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa (al pari dei conferimenti degli incarichi dirigenziali) risultano disciplinati dal d.lgs. n. 165/2001 e perciò fanno anch’essi parte della materia del pubblico impiego privatizzato (sul punto, cfr. pure art. 110 del d.lgs. n. 165/2006), la quale è stata devoluta interamente al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, con la tassativa eccezione delle controversie in materia di procedure concorsuali e di atti di macroorganizzazione (cfr. artt. 2, comma 1, e 4, comma 1, del d.lgs. n. 165/2001);

e) poiché i contratti di collaborazione coordinata e continuata sono caratterizzati da un rapporto di c.d. parasubordinazione, non possono essere equiparati ad un appalto di servizi, disciplinato dal Codice dei contratti pubblici;

f) pertanto, anche l’atto di conferimento, da parte di un dirigente della pubblica amministrazione, di un incarico di collaborazione coordinata e continuativa ad un soggetto esterno all’amministraizone, pur se preceduto da una procedura comparativa, come prescrive il vigente art. 7, comma 6 bis, del d.lgs. n. 165/2001, rientra nell’ambito soggettivo ed oggettivo dell’art. 409, n. 3, cod. proc. civ.;

g) al medesimo risultato di difetto di giurisdizione deve pervenirsi anche nella fattispecie – come, appunto, quella in esame – caratterizzata dalla singolarità che l’amministrazione, anziché prevedere la scelta fiduciaria e/o intuitu personae degli affidatari dell’incarico di collaborazione coordinata e continuativa come solitamente avviene nella procedura comparativa ex art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, ha adottato un metodo di scelta similare ad una procedura concorsuale ex art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165/2001, prevedendo la formazione di una graduatoria sulla base del punteggio conseguito nella valutazione dei titoli e dell’esito del colloquio successivamente sostenuto dai candidati ammessi; ed invero: – l’attività di microorganizzazione ex artt. 4, comma 2, e 5, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, consistente nel conferimento di incarichi di collaborazione coordinata e continuativa, la quale – come detto – assume la natura privatistica del potere dirigenziale, spettante a qualsiasi privato datore di lavoro, di scelta dei propri collaboratori e delle funzioni da affidare agli stessi, non può trasfigurarsi in potere pubblicistico e/o provvedimentale soltanto perché il dirigente competente, pur non essendo obbligato dall’art. 7, comma 6 bis, del d.lgs. n. 165/2001, abbia spontaneamente deciso di selezionare l’esperto esterno mediante la formazione di una graduatoria, formata con le modalità di cui sopra; – diversamente opinando, la giurisdizione resterebbe illogicamente condizionata da una libera e insindacabile scelta dell’organo dirigenziale competente.

5.4.      Ad arricchire la superiore rassegna giurisprudenziale, giova, altresì, rammentare che nello stesso senso del difetto di giurisdizione si sono pronunciati anche TAR Veneto, Venezia, sez. II, 25 gennaio 2002, n. 206 (secondo cui spetta al giudice ordinario decidere la controversia relativa al mancato conferimento di un incarico professionale presso un ente locale, trattandosi di questione che riguarda l’accesso al lavoro); TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 10 gennaio 2008, n. 3 (secondo cui rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto il conferimento di un incarico professionale a soggetto non inserito nell’organico dell’ente, a nulla rilevando che la collaborazione abbia carattere continuativo); TAR Campania, Salerno, sez. II, 15 maggio 2009 n. 2290; Napoli, sez. II, 24 febbraio 2016, n. 1012.

6. In conclusione, alla stregua delle considerazioni svolte, deve dichiararsi il difetto di giurisdizione dell’adito Tribunale amministrativo regionale e, ai sensi dell’art. 11 cod. proc. amm., va individuata nel giudice ordinario l’autorità munita di giurisdizione, dinanzi alla quale il processo dovrà essere riassunto, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta.

7. Quanto alle spese relative alla presente fase processuale, appare equo disporre l’integrale compensazione tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, dichiara il proprio difetto di giurisdizione e indica nel giudice ordinario l’autorità munita di giurisdizione, dinanzi alla quale la causa andrà riassunta.

Compensa interamente tra le parti le spese relative alla presente fase processuale.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 23 novembre 2016 con l’intervento dei magistrati:

Salvatore Veneziano, Presidente

Ida Raiola,      Consigliere

Olindo Di Popolo,       Primo Referendario, Estensore

 

 

L’ESTENSORE              IL PRESIDENTE

Olindo Di Popolo                    Salvatore Veneziano

IL SEGRETARIO

Pubblicato il 25/01/2017